Od maja zeszłego roku koresponduje ze Starostwem Powiatowym w Bolesławcu w sprawie publikacji rejestru umów. Już w lipcu 2015 roku Starosta Bolesławiecki, Pan Dariusz Kwaśniewski podkreślał, że jawność życia publicznego jest ważną sprawą i nie widzi przeszkód do publikacji umów zawieranych przez Powiat Bolesławiecki. Wstępnie, ze względu na trwające prace nad digitalizacją rejestrów wyrażono nadzieję o publikacji rejestru umów do końca października 2015 roku.
Z uwagi na trudności w znalezieniu publikacji na Biuletynie Informacji Publicznej zapytałam o adres publikacji. Otrzymałam informacje, że od stycznia bieżącego roku wprowadzany jest elektroniczny obieg dokumentów, którego elementem jest elektroniczny rejestr umów zawieranych przez Powiat Bolesławiecki. Ponadto poinformowano, iż do dnia 31 marca 2016 roku rejestr umów będzie dostępny na stronie. Słowa dotrzymano.
Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej już dziś można zapoznać się z zestawieniem umów zawieranych przez Powiat od początku bieżącego roku. To drugi Urząd w naszej okolicy, który decyduje się a publikację. Ogromnie się cieszę. Wierzę, że wprowadzenie dobrej praktyki polegającej na publikowaniu rejestru umów przez Organy administracji publicznej przyczyni się do zwiększenia zaufania obywateli do danego urzędu oraz pozwali obywatelom na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestnictwa w nim. Jeszcze bardziej cieszy mnie fakt, że nadal trwają pracę nad poszerzeniem zakresu publikowanych umów o inne jednostki organizacyjne.
Jestem jednak zaniepokojona tym, że dane osobowe osób fizycznych, nie prowadzących działalności gospodarczej, a mających zawartą z Powiatem umowę zostały wyłączone z publikacji. Starosta Bolesławiecki w informacji o zasadach publikacji rejestru umów wyjaśnia, że wiąże się to ze sporem w doktrynie i orzecznictwie dotyczącym ochrony danych osobowych, a udostępnianiem informacji publicznej. Jednakże w dalszej części można wyczytać, iż owe dane będą udostępnianie na wniosek zainteresowanych. W związku z czym jeszcze trudniej mi zrozumieć wyłączenie danych z publikacji. Uważam, że bardzo istotnym jest posiadanie również wiedzy z kim organy administracji publicznej zawierają umowy. Zwłaszcza, że często Urzędy zatrudniają ekspertów, doradców, czy zwykłych pracowników np. na umowę o dzieło, która widnieje w rejestrze. Jawność rejestrów umów pozwala m. in. na badanie przez zainteresowanych zaistnienia konfliktu interesów podczas zawierania umów przez podmioty publiczne, zwłaszcza w zakresie wyboru zleceniodawców.
W związku z powyższym wystosowałam do Starosty Bolesławieckiego petycję o uzupełnienie publikowanego rejestru o dane osobowe (imię i nazwisko) osób fizycznych. Swój postulat poprałam tezami i licznym orzecznictwem przedstawiającym brak sporu w kwestii jawności umów i ich zawartości, w tym danych osób. Argumenty te chciałabym również poruszyć w owym wpisie.
Prawo do prywatności, a prawo do informacji publicznej.
Z przedstawionej informacji o zasadach publikacji rejestru umów i porozumień opublikowanej na Biuletynie Informacji Publicznej można wnioskować, że Starosta Bolesławiecki uznaje pierwszeństwo prawa do prywatności nad prawem do informacji. Ustawodawca jednak nie dał pierwszeństwa żadnemu z tych praw. Prawo do informacji publicznej i prawo do prywatności to prawa człowieka, które pozostają w pewnym napięciu, a nie hierarchii. W państwie demokratycznym nie możliwości, aby prawo do prywatności miało pierwszeństwo przed zasadami jawności.
W tym względzie warto przypomnieć, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka wyraźnie wskazał gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r. i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r., że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. We wspólnej i zbieżnej opinii do wyroku w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06 sędziowie Sajó i Vučinić podkreślili:
Jesteśmy w pełni zgodni co do wniosków i rozumowania niniejszego orzeczenia. Jest ono szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby. Jednakże napisaliśmy tę zbieżną opinię, w szczególności aby podkreślić ogólną potrzebę interpretacji art. 10 w zgodności z rozwiązaniami w prawie międzynarodowym dotyczącymi swobody informacji, która obejmuje dostęp do informacji gromadzonych przez organy publiczne. Nawiązujemy tu w szczególności do Komentarza Ogólnego Nr 34 Komitetu Praw Człowieka (dokument CCPR/C/GC/34 z 12 września 2011, § 18). Trybunał niedawno stwierdził ponownie (w orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden [GC] (nr 41723/06, § 74, 3 kwietnia 2012), że “prawo do otrzymywania i przekazywania informacji w sposób oczywisty stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii, zgodnie z art. 10. To prawo zasadniczo zakazuje Rządowi ograniczania dostępu do informacji, które inni chcą lub mogą być skłonni udostępnić (zob. np. Leander v. Sweden, 26 marca 1987, § 74, Seria A nr 116, oraz Gaskin v. the United Kingdom, 7 lipca 1989, § 52, Seria A nr 160).
Podejście prezentowana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka do prawa do informacji publicznej podzielane jest przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 TK wskazał m. in.:
Powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie – urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy publicznej (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114). Stąd wielkie znaczenie powszechności dostępu do informacji publicznej. W demokratycznym społeczeństwie podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life, (w:) Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U. J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.).
Warto zwróci uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2015 r., I OSK 2499/13 (przywołuje inny wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12):
Nie ma przy tym podstaw – jak to już wyżej zasygnalizowano – aby przyjmować jako założenie wyjściowe dla prowadzonej analizy, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego „obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).
Jawność gospodarki finansowej w sferze publicznej.
Wskazać trzeba dodatkowo, iż przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej. Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter i należy spojrzeć na niego przez pryzmat kontroli społecznej nad działaniem administracji.
W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (…) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione – komentarz do art. 33).
Jawność w sferze finansów publicznych ma szczególny charakter na co zwraca uwagę m. in. Cezary Kosikowski, „Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych” (referat):
Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim.
Istota ujawniania pełnych danych.
Zwracam również uwagę, iż kontrola społeczna może być wykonywana wyłącznie z poszanowaniem zasady jawności. Podanie imienia i nazwiska osoby, które korzysta z przywileju czerpania korzyści z majątku publicznego nie jest ograniczeniem prawa do prywatności, a wypełnieniem obowiązków wynikających z art. 61 Konstytucji.
Moim zdaniem istota jawność gospodarowania majątkiem publicznym zawiera się w możliwości zweryfikowanie choćby czy dobór kontrahentów do zawarcia umowy był merytoryczny, a nie np. opierał się na kryteriach osobistych lub politycznych (nepotyzm). Jest to niezbędne w demokratycznym państwie prawa, a osoba czerpiąca korzyść z takiego majątku musi liczyć się z tym, że nie pozostanie anonimowa, co ma także znaczenie prewencyjne.
W praktyce podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jak widać mają jeszcze miejsce wątpliwości, czy mogą być udostępniane informacje o kontrahencie gminy, zwłaszcza informacje o kontrahencie będącym osobą fizyczną. Kluczowy w tej kwestii jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, który zapadł po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji (sąd okręgowy) nakazał udostępnić wnioskodawcy cztery umowy cywilnoprawne, które zawarło pozwane miasto. Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną uznając, iż prawidłowym było rozstrzygnięcie sądu okręgowego nakazujące udostępnienie informacji publicznej objętej przedmiotem wniosku. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał, że
dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wskutek tego orzeczenia oraz późniejszej działalności orzeczniczej sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2014 r. ,sygn. akt II SA/Sz 502/14, CBOSA) obecnie nie ma wątpliwości, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, zwłaszcza informacje o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych oraz o kwocie, jaką uzyskali ci kontrahenci na podstawie zawartych umów.
Stanowisko takie zostało zaaprobowane przez doktrynę. W glosie do wyroku do w/w wyroku Sądu Najwyższego G. Sibiga podniósł:
Zdaniem SN, podstawowym problemem pozostaje, czy imię i nazwisko, będące w tym przypadku danymi osobowymi, należą do zakresu prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 InfPubDostU. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie SN zauważył, że problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie chodziło o udostępnienie przez gminę imion i nazwisk osób fizycznych, z którymi zawarła umowy zlecenia i umowy o dzieło. Osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Umowy były bowiem zawierane z podmiotem publicznym, jakim jest gmina. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Dlatego też, zdaniem SN, udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji nie stanowi ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji, ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza także prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 InfPubDostU (Grzegorz Sibiga, Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego, „Monitor Prawniczy” nr 8/2013).
Identycznie Sebastian Gajewski, Aleksander Jakubowski w „Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12”, Samorząd Terytorialny 2013/9/84-90:
Należy podkreślić, że ujawnienie danych o imionach i nazwiskach kontrahentów władzy publicznej – dopuszczone w orzeczeniu SN – całkowicie spełnia wymogi określone przez TK w ww. wyroku z 2006 r., jakie postawił dla konstytucyjności udostępnienia informacji publicznych dotykających kwestii prywatnych jednostek. Informacje o kontrahentach władzy publicznej nie wychodzą bowiem poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie są to informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie dochodzi zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich.
Nie ulega wątpliwości, że prywatność osoby otrzymującej wynagrodzenie ze środków publicznych doznaje pewnego (uprawnionego) uszczerbku poprzez udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia z danej jednostki. Jednakże jest to uzasadnione z co najmniej dwóch powodów:
- osoba taka podejmując dobrowolnie pracę na rzecz urzędów publicznych powinna się liczyć z tym, że wskutek zasady transparentności życia publicznego (w tym jawności wydatkowania środków publicznych), jawne będzie także ich wynagrodzenie. Nie powinno zaskoczyć takiej osoby zainteresowanie społeczeństwa skupione wokół przeznaczania środków publicznych.
- prywatność we wskazanym zakresie doznaje uszczerbku w celu i w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla sprawowania społecznej kontroli przez obywateli. W tym aspekcie należy wskazać, że przedmiotem wniosku nie są informacje poza ową konieczność wykraczające (np. adres zamieszkania kierowników jednostek organizacyjnych Urzędu, dane o sytuacji materialnej, czy inne dane osobowe należące do kategorii tzw. danych sensytywnych).
Aktualne orzecznictwo sądów wyraźnie wskazuje, że dane kontrahenta jednostki samorządu terytorialnego – imiona i nazwiska nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób. Potwierdza to przykładowo wyrok NSA z dnia 04 lutego 2015 roku, sygn. OSK 531/14
W tym kontekście istotne są również rozważania przedstawione w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 roku w sprawie sygn. akt. II SA/Gd 373/15 w sprawie o dane osób wymienionych w rejestrze umów miasta:
W orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego wyrażano pogląd, że podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itp.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 1996r., I AC 33/96, publ. OSA 1996/7-8/31, podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2003r., I PK 590/02, publ. OSNP 2004/20/351).
Ponadto warto wskazać, iż wiele instytucji nie ma trudności w publikowaniu pełnego rejestru umów, np. Rzecznik Praw Obywatelskich, Ministerstwo Cyfryzacji, Urząd Miejski w Słupsku, Urząd Miejski w Złotoryi, Starostwo Powiatowe w Złotoryi, Urząd Miasta w Lubaniu i wiele innych.
Jeśli dla Ciebie również istotne jest z kim umowy są zawierane zachęcam wysłania petycji. Przygotowałam wzór petycji, który możesz przesyłać pocztą tradycyjną lub pod adres [email protected] bez podpisu elektronicznego z podaniem adresu fizycznego. Zgodę na publikację imienia i nazwiska / nazwy instytucji można usunąć.
Tekst: Katarzyna Kiecenka
Więcej o autorce znajdziecie TUTAJ.
Źródła:
www.informacjapubliczna.org.pl
